食品产业涉及畜牧业、种植业、化学工业、机械装备制造业、交通运输业、产品批发零售业等许多行业，是我国国民经济的支柱产业，对GDP的贡献率已超过10%。食品安全和人民生命健康息息相关，是基本的民生问题和重大的经济问题。安全的食品环境是社会经济稳定发展的必备条件之一。食品产业面大量广，风险传导性强，监管难度大。食品供应链条长，从田间到餐桌涵盖种植、养殖、加工、保存、运输、销售、消费等数十个环节，任何环节产生的食品安全风险都会沿产业链传导，最终对消费者利益造成损害。食品产业生产经营主体众多，据统计，小微企业大约占我国食品生产企业的80%，不少生产经营者达不到生产经营许可条件。一些小作坊、食品摊贩长期游离在监管体制之外，是食品安全事故的多发地带和监管难点。近年来，我国食品安全监管的难度越来越大，食品安全形势十分严峻。
一
新《食品安全法》（简称“新法”）于2015年10月1日起施行。新法是规范食品产业生产经营环境，保障公民生命健康安全的重要保障和有力举措。新法在2009年实施的《食品安全法》基础上增加了50条，分为十章154条，有如下的亮点和看点。
一是提出食品安全“社会共治”原则，激发社会力量共同治理食品安全问题。新法在总则中明确提出“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”，并在后续多项条款中予以体现，比如，新法规定“食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制”，将行业协会这一主体纳入了监管体系；新法鼓励“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督”，强调“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为”，有利于鼓励消费者积极参与监管。
二是全面加强了对食品违法违规行为的处罚力度，大大提高了违法成本。在行政处罚方面，新法要求，食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证。在刑事处罚方面，新法拓展了对食品安全违法行为追究刑事责任的条款，规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。
三是明确了食品安全监管责任机构，建立了严格的全过程监管制度，强化源头治理。新法提出，国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。这将有效协调各部门工作，发挥监管合力。
四是注重食品安全风险管理，新法建立了完整的风险评估、风险监测、风险交流三方面风险管理体系。新法提出“国家建立食品安全风险评估制度”，将使食品安全风险分析制度化、科学化。强调，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。这有利于及时发现食品安全问题，防患于未然。
五是强调监管方式创新，增设了分级管理制度、责任约谈制度，鼓励企业参加食品安全责任保险。新法规定监管部门根据“安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理”，这将有助于监管部门把握监管重点，集中力量解决突出问题。提出建立“责任约谈”制度，此外，新法提出“国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险”，是政府利用市场化的手段防治食品安全风险的积极尝试。
六是突出对特殊食品的严格监管，对网络食品、保健品、婴儿食品、农药使用管理等问题予以明确，加强了对小作坊、食品摊贩等的监管。新法明确将“网络食品交易”纳入监管，并将网络食品交易第三方平台作为监管重点。新法增设“特殊食品”，强调“国家对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理”。新法加强了对剧毒农药的管理，“禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物”。新法规定“县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理”。
二
食品安全多元共治是多元社会力量共同参与食品安全治理，通过各种机制共同保障食品安全,是我国食品安全监管模式改革的一个必然选择。食品安全涉及全体公民的共同利益，迫切需要食品安全监管模式创新。食品安全社会共治是一项系统复杂的工程，是参与食品安全治理的主体、行为、责任、能力以及制度等要素的有机结合。食品安全多元共治主体间的关系是什么？各共治主体的治理能力如何体现？通过何种制度安排才能实现多元共治？构建食品安全多元共治模式，可以从以下3方面着手。
第一，食品安全多元共治需要构建一个相互协调的治理体系。保障食品安全应构建一个各主体互相配合、互相补充的治理结构，变“监管”为“治理”，才能实现对食品安全问题的标本兼治。一个有序、稳定的多元治理结构主要由共治主体结构、责任结构组成。共治主体结构主要涉及两方面问题：一是食品安全多元共治应包括哪些主体，二是要明确各主体在共治实践中的地位和作用。食品安全多元共治主体应包括政府、企业、行业协会、社会组织、媒体、公民等重要的社会力量。除政府外，企业应主动增强食品安全意识，承担更多的社会责任；行业协会应发挥行业自律作用；社会组织应发挥好对民意和政策的缓冲作用；社会媒体要在法律的框架下积极发挥舆论监督作用；公民要积极参与行使自己的权利。主体责任结构主要涉及两个方面：一方面要明确各主体的权责，另一方面要处理好与其他主体的边界。《食品安全法》对各主体的权责做出了总体要求。未来要进一步细化社会共治主体各自的权责，明晰各主体的权力边界，实现权力、责任、利益的统一。
第二，食品安全多元共治需要加强食品安全治理能力建设，提高食品安全治理的执行力。近年来，我国食品安全法律体系、监管制度不断健全，食品安全监管有法可依的问题解决了，但相关执法实效欠佳，食品安全形势依然严峻，严格执法越来越成为整个食品安全治理中一个关键的环节，法律只有被严格执行才能发挥效用。政府提高治理能力要从提高执行法律的能力入手，切实做到有法必依、执法必严。要强化政府监管队伍的法治意识，让法治意识引导实际行动；要加大对执法人员的业务培训力度，提高其妥善处置食品安全事故的能力和执法办案能力；要提高责任追究机制的执行力，整治失职渎职行为，敦促执法人员更加积极主动地预防食品安全事故。在执法过程中，政府要提高协调沟通、高效行政的能力。一方面，政府要提高各部门相互协作的能力。要明确各部门的监管职责、监管内容和监管权限，避免“重复监管”和“监管真空”；要提高部门间信息分享的能力，打破部门间信息壁垒，整合各环节的监管信息，提高促进各部门相互协作的能力。另一方面，政府要提高与其他共治主体沟通协商的能力，激发其他共治主体的力量共同治理。消费者协会、行业协会等中间组织要积极发挥作用，注重治理能力提升。消费者协会要提高帮助消费者维权的执行力，要优化维权程序，帮助普通消费者降低维权成本。行业协会要提高行业协会内部监督自律的能力，规范会员企业的经营行为。公民应提升获取信息、听取意见并通过反馈互动来影响决策的能力。
第三，食品安全多元共治需要加强治理制度建设，确保多元社会共治治理体系有序运行。各共治主体的职能分工不同，利益诉求不同，为保障共治主体共同发挥治理效能，需要建立相应的制度作为保障。为敦促地方政府加强食品安全监管，及时处置风险隐患,新法提出建立“责任约谈”制度。细化了各级政府逐级约谈程序，增加了地方政府主要负责人应当引咎辞职的规定。建议继续完善责任约谈制度；建立覆盖食品生产经营全产业链的“立体化”问责体系，强化主要责任人责任。食品产业链条长且追溯困难，企业容易产生逃避监管的侥幸心理，为约束企业行为，新法明确了“食品安全全程追溯制度”，有助于锁定食品安全责任，为追查相关事故责任人提供线索，有助于从源头打击食品违法行为。要继续完善食品安全全程追溯制度，加快推进食品安全监管信息化建设，要求地方政府对食品生产、流通、销售等全过程建立信息数据库，要求食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，并传送到监管数据库中备案登记，保证食品可追溯。为激发消费者维权积极性，要完善食品安全有奖举报制度，建立惩罚性赔偿制度，使消费者的维权收益大幅高于维权成本，调动消费者参与食品安全多元治理的积极性。（作者辜胜阻系全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员）
